回憶重慶戶(hù)改
時(shí)間：2024-07-12
作者：黃奇帆
改革開(kāi)放之初，中國的人口紅利，形成了勞動(dòng)力低成本的比較優(yōu)勢，正是由于有勞動(dòng)力比較優(yōu)勢的紅利、改革開(kāi)放的制度紅利，以及融入全球化的紅利，中國經(jīng)濟實(shí)現了加速度的長(cháng)足進(jìn)步。經(jīng)濟發(fā)展、城市化發(fā)展、制造業(yè)進(jìn)步，對勞動(dòng)力的要求也進(jìn)一步提高，要求具有穩定的、經(jīng)過(guò)嚴格訓練的、高素質(zhì)的熟練工人。
一個(gè)現代化的工業(yè)城市，需要有穩定的戶(hù)籍人口職工，而不能是每年大規模候鳥(niǎo)式返鄉返城的農民工，由于農民工的候鳥(niǎo)式遷徙，工業(yè)企業(yè)每年總會(huì )有1/3左右需要重新培訓的新工人。農民工現象是改革開(kāi)放過(guò)程中，隨著(zhù)城市化、工業(yè)化發(fā)展而出現的一個(gè)階段性的現象，長(cháng)遠來(lái)看，這種現象必然會(huì )通過(guò)農民工戶(hù)籍制度的改革，最終消失在歷史長(cháng)河中。
繞不開(kāi)的農民工問(wèn)題
改革開(kāi)放以來(lái)，我國統籌城鄉發(fā)展面臨的一個(gè)重大結構性問(wèn)題，就是農民工問(wèn)題。到2010年，全國已有2.4億農民工在城鄉間“鐘擺式”流動(dòng)，2020年的規模是2.8億。這樣大規模的人口遷徙，全世界都罕見(jiàn)，客觀(guān)上造成了五種問(wèn)題。
一是有失公平公正。農民到城里打工一二十年，年紀大了被企業(yè)解雇，還得回到農村種地。打工期間，子女在城里入學(xué)難，自身養老、醫療等社保繳得比城里人低，回農村時(shí)也帶不走。農民工在城里干著(zhù)最辛苦的活兒，成為新生工人階級的重要組成部分，實(shí)際上卻受著(zhù)不公平的待遇。
二是增加社會(huì )管理成本。僅“春運”探親往返一項，每年客運量就有三四億人次，其成本可想而知。
三是影響農村勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高。按理說(shuō)，農民工進(jìn)城后，留在農村的人口減少，人均資源占有量應該增加，可以提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。但實(shí)際上，由于農民工進(jìn)城后無(wú)法轉戶(hù)，留在農村的耕地、林地等，只能攥在手里，甚至撂荒，留守農民的人均資源量提不上去，是很大的浪費。
四是制約人口紅利的釋放。歐美發(fā)達國家一般城鎮化率達到70%以上才會(huì )出現“劉易斯拐點(diǎn)”，我國2013年城鎮化率達到53.7%后，部分地區就出現了“用工荒”。這看上去是人口紅利衰減了，其實(shí)根源在于農民工問(wèn)題。
一般而言，城市職工工作到60歲才退休，而農民工年齡超過(guò)45歲，企業(yè)就不愿再雇用他了，這樣農民工就損失了1/3的有效勞動(dòng)年齡；再加上每年春節返鄉過(guò)年，一來(lái)一去就用掉兩三個(gè)月，又損失了1/6的勞動(dòng)年齡，這樣總計損失的勞動(dòng)年齡就占到了1/2，導致我國的“劉易斯拐點(diǎn)”提前出現。
這樣的勞動(dòng)損失，對生產(chǎn)力是很大的破壞。比如，為應對春節農民工返鄉，企業(yè)或者選擇提前備貨，或者無(wú)奈放棄市場(chǎng)，年后復工又得培訓新員工，這些都會(huì )增加企業(yè)的運營(yíng)成本。
五是制約內需潛力的釋放。我國城鎮居民人均消費支出大約是農村居民的3倍，城鎮人口比重的提高會(huì )極大地促進(jìn)國內消費需求增長(cháng)?？?億多農民工由于社會(huì )保障不到位，往往省吃?xún)€用，不敢花錢(qián)，潛在消費需求釋放不出來(lái)，影響著(zhù)我國經(jīng)濟轉型升級。
無(wú)論是算社會(huì )賬還是算經(jīng)濟賬，解決農民工戶(hù)籍問(wèn)題都不能再拖了。2010年初，我們就做過(guò)一個(gè)摸底，發(fā)現重慶每年有800多萬(wàn)農民外出務(wù)工，大體一半去外地、一半在市內，如果通過(guò)改革打通城鄉戶(hù)籍轉換的制度通道，相當一部分農民工愿意落戶(hù)城市，各方面的客觀(guān)條件也是具備的。
恰好當年全國兩會(huì )上，國務(wù)院《政府工作報告》明確提出，加快探索農民工及新生代戶(hù)籍制度改革，解決好農民工待遇問(wèn)題。重慶市政府經(jīng)過(guò)再三研究，認為作為統籌城鄉綜合配套改革試驗區，應該按照中央精神加強在該領(lǐng)域的探索。于是，2010年8月，市政府正式出臺方案，啟動(dòng)了農民工戶(hù)籍制度改革。
重慶戶(hù)改的制度設計與成效
農民工戶(hù)籍制度改革絕不是簡(jiǎn)單地改寫(xiě)戶(hù)口本，核心是解決同等市民待遇問(wèn)題。這既不是對農民工的憐憫，也不是恩賜，而是農民工用自己的青春和汗水換來(lái)的基本權益。以此為出發(fā)點(diǎn)，重慶在農民工戶(hù)籍制度改革政策設計中，確定了五項原則。
一是明確對象，以在城鎮穩定就業(yè)并有固定住所為前提。這是改革的關(guān)鍵環(huán)節。重慶遵循城鎮化發(fā)展規律，注意把好進(jìn)城落戶(hù)的入口關(guān)，將轉戶(hù)主要對象限定為常年在城鎮務(wù)工的成熟農民工。同時(shí)，分類(lèi)確定落戶(hù)條件，轉入大城市必須有5年以上的務(wù)工經(jīng)歷，轉入中小城市必須有3年以上的務(wù)工經(jīng)歷，確保農民工進(jìn)城后有業(yè)可就，留得下來(lái)。
二是保障到位。農民工轉戶(hù)后必須一步到位地同等享受城市社會(huì )保障和福利，這是改革的核心。為此，我們提出，確保農民工轉戶(hù)進(jìn)城后的就業(yè)、養老、醫療、住房、子女教育“五件衣服”一步到位，跟城市居民完全一樣。這樣的轉戶(hù)，才具有實(shí)質(zhì)性的意義。
三是自主處置農村權益。農村土地承包經(jīng)營(yíng)權、宅基地使用權、林權作為用益物權都是法律賦予農民的合法財產(chǎn)權利。農民工轉戶(hù)后是否退出，要充分尊重他們的意愿。制度設計上，重慶為他們提供了保留、流轉、退出等多種選擇方式和通道。
自愿保留土地的，可繼續享有與土地相關(guān)的種糧直補、征地補償等各項權益，以及與身份相關(guān)的計劃生育、購房契稅減免等優(yōu)惠政策。自愿退出宅基地的，可通過(guò)土地交易所等平臺產(chǎn)生公允合理的財產(chǎn)性收益。承包地則可通過(guò)流轉、入股、抵押融資等市場(chǎng)化方式獲得收益，這樣還能有效避免土地撂荒閑置。
四是合理分布，充分考慮各類(lèi)城市的綜合承載能力。我們按照寬嚴有度、分類(lèi)設計、分級承接的原則，適度放開(kāi)大城市、進(jìn)一步放開(kāi)中小城市、全面放開(kāi)小城鎮的落戶(hù)條件，引導轉戶(hù)居民在大城市、區縣城、小城鎮大體按4∶3∶3的比例梯次分布。
這樣做，既避免人口過(guò)度向大城市集中，也防止大量農民落戶(hù)小城鎮，增加當地就業(yè)壓力和社會(huì )管理成本。同時(shí)，人口合理布局，可以讓政府更加從容地配套城市交通、住房、學(xué)校、醫院等公共服務(wù)設施，滿(mǎn)足轉戶(hù)居民的基本公共服務(wù)需求。
五是合理分擔改革成本。對農民工戶(hù)籍制度改革，政府除了履行應當承擔的責任外，更重要的是制定規則，讓總體成本“化整為零”，由政府、企業(yè)、社會(huì )共同分擔。重慶市規定，政府承擔部分， 主要是城市基礎設施建設和公共服務(wù)的投入，根據城市發(fā)展需要， 缺什么補什么，不斷進(jìn)行完善。
企業(yè)依法履行責任，承擔轉戶(hù)居民的就業(yè)、養老、醫療等相關(guān)保障的單位解繳成本。社會(huì )承擔部分， 包括企業(yè)通過(guò)購買(mǎi)轉戶(hù)居民退出宅基地后形成的“地票”，使農民工從中獲益。農民工作為受益主體，承擔包括社保個(gè)人解繳部分、租購房屋等成本。大體上，企業(yè)、政府、轉戶(hù)居民各自承擔的成本比例為4∶4∶2。
由于制度設計兼顧各方利益，重慶戶(hù)籍制度改革推進(jìn)得比較順利，用了兩三年時(shí)間對城市化、工業(yè)化十幾年累積的300多萬(wàn)農民工及其家屬進(jìn)行了存量改革消化，同時(shí)又展開(kāi)了制度安排，形成了長(cháng)效機制，2010年以來(lái)又對符合條件的100多萬(wàn)增量農民工進(jìn)行了落戶(hù)。
截至2016年底，全市農民工累計轉戶(hù)449.7萬(wàn)人，戶(hù)籍人口城鎮化率從2009年的29%上升至47.9%。大量農民轉戶(hù)并未增加城市負擔，反而成了重慶獨特的核心競爭力。國際金融危機爆發(fā)的頭幾年，東部沿海地區外貿進(jìn)出口呈現下滑態(tài)勢，而重慶進(jìn)出口總額卻從100多億美元一路上漲到七八百億美元。
這種強烈的反差背后很重要的原因就是，沿海地區2億多農民工有一個(gè)“九三現象”，即每年只工作9個(gè)月，春節前后3個(gè)月返鄉。而重慶幾百萬(wàn)農民工轉戶(hù)后，與城市產(chǎn)業(yè)工人一樣，春節七天假，節后照常上班。在沿海地區和重慶同時(shí)投資的企業(yè)，為了保訂單、降成本，春節前后紛紛把訂單拿到重慶。
這是改革帶來(lái)的紅利，也成了重慶改善投資環(huán)境的“撒手锏”。所以說(shuō)，重慶農民工戶(hù)籍制度改革，對于保障農民工同等享有市民待遇、提高農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、穩定擴大內需、降低社會(huì )管理成本、延長(cháng)人口紅利期，都產(chǎn)生了重要的促進(jìn)作用，達到了一舉多得的效果。
人力資源儲備促進(jìn)加工貿易發(fā)展
實(shí)踐證明，加工貿易不僅可以在內陸地區發(fā)展，而且能夠成為內陸地區擴大開(kāi)放、優(yōu)化結構、加快發(fā)展的捷徑。經(jīng)過(guò)這些年的發(fā)展，回頭看加工貿易給重慶帶來(lái)的變化，這些變化不僅體現在電子產(chǎn)業(yè)本身，而且給重慶的城鄉勞動(dòng)力就業(yè)配置保障、工業(yè)產(chǎn)業(yè)轉型升級、產(chǎn)業(yè)鏈集群、科技創(chuàng )新、金融清算以及整個(gè)工業(yè)產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)都帶來(lái)了全方位的變化。
智能終端產(chǎn)業(yè)，既是技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，也是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，用工量大，不僅需要具有比較優(yōu)勢且相對穩定的勞動(dòng)力供應，還需要解決好傳統產(chǎn)業(yè)模式下可能引發(fā)的各種社會(huì )問(wèn)題。
重慶在推進(jìn)智能終端產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，不僅對生產(chǎn)供應環(huán)節進(jìn)行創(chuàng )新，還注重對企業(yè)員工的生活服務(wù)機制進(jìn)行完善，努力提供人性化、社會(huì )化的服務(wù)，幫助他們盡快融入城市生活，讓企業(yè)能夠輕裝上陣。重慶主要抓了四件事。
一是改革農民工戶(hù)籍制度。對達到一定工作年限的農民工，不管是來(lái)自市內還是市外，其戶(hù)口均可轉為重慶城市戶(hù)口。這不僅解決了企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的煩惱，更增加了員工對城市和企業(yè)的歸屬感。曾經(jīng)出現這樣一個(gè)有趣的現象：自2011年起，重慶外貿進(jìn)出口每年第一季度往往會(huì )猛增，之后逐步回調到正常狀態(tài)。原因就在于，沿海地區2億多農民工每年只工作9個(gè)多月，春節前后近3個(gè)月返鄉。
企業(yè)年底要么停工，任由市場(chǎng)流失，要么增加庫存量；春節后招工時(shí)，一半農民工另謀職業(yè)，企業(yè)又得培訓新人。2010年以來(lái)，重慶300多萬(wàn)農民工轉戶(hù)后，與城市產(chǎn)業(yè)工人一樣，春節七天假，節后照常上班。對于在沿海地區和重慶同時(shí)投資電子產(chǎn)品整機和零部件的外資企業(yè)來(lái)說(shuō)，為了保訂單、降成本，春節前都會(huì )把一部分訂單轉到重慶，節后重慶稍作挽留，一半的新增訂單也就長(cháng)遠地留下來(lái)了。這是戶(hù)籍制度改革帶來(lái)的紅利，為重慶工商產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了穩定的用工保障。
二是建設公共租賃房。重慶在全國率先啟動(dòng)了4000萬(wàn)平方米的公租房建設計劃，連同棚戶(hù)區和危舊房改造，可解決200萬(wàn)-300萬(wàn)新就業(yè)大學(xué)生、農民工和低收入群體的住房問(wèn)題。這些保障房面向來(lái)自全國各地的企業(yè)員工，不受戶(hù)籍限制。這既解決了職工的后顧之憂(yōu)，也改變了企業(yè)辦社會(huì )的固有模式，減輕了企業(yè)建職工宿舍的壓力。
三是創(chuàng )新社區配套管理模式。重慶的工業(yè)園區在規劃時(shí)就配套了相應的社區，有人性化的職工宿舍或公租房，教育、衛生、購物、休閑娛樂(lè )、治安等設施或機構一應俱全。員工走出廠(chǎng)區就能進(jìn)入社區，充分融入社會(huì )，有效解決了企業(yè)與社會(huì )隔離的問(wèn)題。
四是加強人力資源教育培養。重慶在西部率先實(shí)現了財政教育投入占GDP的比重達到4%的目標，基本實(shí)現“普十二”，高等教育毛入學(xué)率達到30%以上，每年可輸送17萬(wàn)高校畢業(yè)生和20萬(wàn)中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生，為企業(yè)發(fā)展提供了人力資源支撐。
通過(guò)上述四項措施，重慶形成了以人為本的員工服務(wù)新模式。加工貿易是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，用工量大。在傳統加工貿易模式下，企業(yè)辦社會(huì )的問(wèn)題十分突出，員工的生產(chǎn)、生活都局限在廠(chǎng)區狹小的空間，幾乎與世隔絕，員工極易產(chǎn)生心理障礙，引發(fā)嚴重的社會(huì )問(wèn)題。
重慶在發(fā)展加工貿易的過(guò)程中，不僅對生產(chǎn)供應環(huán)節進(jìn)行創(chuàng )新，還堅持以人為本，對企業(yè)員工的生活服務(wù)機制進(jìn)行創(chuàng )新，努力提供人性化、社會(huì )化的服務(wù)。加工貿易園區在規劃時(shí)就配套了相應的社區，建設了人性化的職工宿舍或公租房，教育、衛生、休閑娛樂(lè )等設施一應俱全，員工走出廠(chǎng)區就進(jìn)入社區，充分融入社會(huì )。
重慶還在全國率先開(kāi)展戶(hù)籍制度改革，農民工達到一定工作年限就可以轉戶(hù)為城市戶(hù)口。這樣做不僅解決了企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的煩惱，更增強了員工對城市和企業(yè)的歸屬感，有效解決了企業(yè)與社會(huì )隔離的問(wèn)題，實(shí)現了真正的安居樂(lè )業(yè)。與此同時(shí)，重慶加強人力資源教育培養工作，為加工貿易企業(yè)長(cháng)期提供量足、質(zhì)優(yōu)的勞動(dòng)力。
作者黃奇帆系CF40學(xué)術(shù)顧問(wèn)、重慶市原市長(cháng)，本文摘自CF40書(shū)系新著(zhù)《重組與突破》。文章僅代表作者個(gè)人觀(guān)點(diǎn)，不代表CF40及作者所在機構立場(chǎng)。 
未收藏
