謀劃新一輪財稅體制改革的若干難點(diǎn)問(wèn)題
時(shí)間：2024-07-14
作者：樓繼偉
各位女士、各位先生、各位專(zhuān)家，我知道大家都對謀劃下一輪財稅改革很有興趣，我今天主要講的主題是《謀劃新一輪財稅體制改革的若干難點(diǎn)問(wèn)題》。
中央經(jīng)濟工作會(huì )議和政府工作報告都提出謀劃下一輪財稅體制改革。改革開(kāi)放以來(lái)我們經(jīng)歷了兩輪財稅體制改革，最重要的一次是1994年，奠定了我國現行財稅體制的基礎。2013年十八屆三中全會(huì )總結了預算管理的做法，形成了透明規范的預算管理制度，并提出了財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置，維護市場(chǎng)統一，促進(jìn)社會(huì )公平，實(shí)現國家長(cháng)治久安的制度保障，把財稅體制提高到治國理政的高度。
新一輪的財稅體制改革應當在前兩輪改革的基礎之上，面向未來(lái)還需要面對當前的一些實(shí)際問(wèn)題。目前房地產(chǎn)持續調整，宏觀(guān)稅負持續下降，地方財政矛盾加劇，債務(wù)風(fēng)險上升。謀劃新一輪財稅改革要著(zhù)力解決一些難點(diǎn)問(wèn)題，為緩解當前的財政困難狀況和實(shí)現2035年遠景目標提供制度保障。
我給大家講五個(gè)方面：
第一，有必要提高財政收入占GDP的比重。
2018年這一比重為28%-29%，從2019年開(kāi)始推行大規模減稅降費政策，到2023年這一比重降到26%。其中稅收占GDP的比重僅為14.3%。有的文章提出我國財政收入占GDP的比重為33%以上，這是完全錯誤的。這是簡(jiǎn)單地將四本預算加總得出來(lái)的，我們國家的預算由一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算、社會(huì )保障基金預算四本預算組成，之間有交叉重復項。最大的一項是一般預算對社會(huì )保障基金預算的補貼，去年達到2.5萬(wàn)億。加總的時(shí)候要扣除交叉重復項，不能重復計算。
2023年政府性基金預算收入是7萬(wàn)億，最大項是土地出讓金收入約占90%。7萬(wàn)億中計入的是土地出讓毛收入，其中要扣除征地拆遷、七通一平的成本，凈收入才能屬于國際可比收入?，F在的凈收入占多少？只有30%，過(guò)去有40%。有的土地價(jià)格很低的地方只剩下10%，成本沒(méi)降多少，土地賣(mài)不出去，所以?xún)羰杖刖蜕倭恕?br />
按這樣計算去年我國財政收入占國內生產(chǎn)總值的比重，確實(shí)僅為26%，低于同等收入國家30%左右的比重，更低于發(fā)達國家35%以上的比重。2035年要進(jìn)入中等發(fā)達國家應當提高國家財政收入的比重。目前我國已進(jìn)入中度老齡化，2035年將進(jìn)入重度老齡化，沒(méi)有足夠的財政資源是難以應對的。
進(jìn)入老齡化社會(huì )的發(fā)達國家都逐步提高了國家財政收入的比重，但是減稅容易增稅難。在目前的經(jīng)濟狀況下尤為困難。
第二，如何增加財政收入？
全國財政收入中除稅收收入之外，最大項是社會(huì )保障基金收入和土地出讓金收入。但是這兩項收入增加的可能性不大，社會(huì )保障基金收入目前略多于11萬(wàn)億，其中包含2.5萬(wàn)億一般公共預算補貼，已經(jīng)難以持續了。而且城鎮基本職工養老保險繳費標準是8+16，基本醫療保險是2+8，同其他國家相比已經(jīng)是非常高了。再通過(guò)提高繳費標準可能性很低，最應該做的是推出延遲退休政策，減少對社?；鸬膲毫?，提高可持續性。
目前房地產(chǎn)市場(chǎng)正處于低迷狀態(tài)，雖然絕大多數城市已經(jīng)放開(kāi)了限價(jià)限購，房地產(chǎn)市場(chǎng)會(huì )逐步走出下行周期，但房地產(chǎn)業(yè)不會(huì )再回到高流轉 、高杠桿、高地價(jià)不正常的局面。土地價(jià)格不可能大幅度抬升，土地出讓金收入也不會(huì )大幅度回升。增加政府財政收入主要是靠稅收，最可能增加的是增值稅，我們的企業(yè)所得稅標準稅率為25%，大致相當于國際平均水平，美國現在降到21%。提高稅率的空間不大，但是清理過(guò)多碎片化的優(yōu)惠政策，有可能提高企業(yè)所得稅收入。
我國的個(gè)人所得稅占財政收入比重雖有提高空間，但是存在結構性的弱項，改革起來(lái)十分難。2019年通過(guò)的《個(gè)人所得稅法》是綜合與分類(lèi)相結合的稅制，沒(méi)能改為綜合稅制，綜合稅部分有五項專(zhuān)項扣除，加了五項專(zhuān)項扣除之后本來(lái)應當降低基本扣除額，但是基本扣除額反而從3500元提高到5000元，高于全社會(huì )平均工資。所以個(gè)人所得稅納稅人的數量非常有限，不超過(guò)總人口的5%。
相比之下美國個(gè)人所得稅是綜合稅制按家庭報稅，有任何收入都需要報稅，而且需要報送家庭的情況，基本扣除額3300美元，只相當于全國家庭平均收入的10%。因此，報稅人口占全部人口的90%以上。繳稅人口占55%左右。為什么大家一定要報稅？?jì)蓚€(gè)原因：一是有激勵，如果家庭收入低于國家規定的最低收入，或者有子女上學(xué)等，都可以得到退稅補貼；二是不如實(shí)報稅會(huì )受處罰。美國的個(gè)人所得稅是最大的稅種，除了征集國家財政收入之外還有再分配功能。我國個(gè)人所得稅要改變成符合國際通行標準的綜合稅制，會(huì )涉及大量的利益調整，改革起來(lái)的確十分困難。如果按照國際通行的做法，基本扣除額應當降到1000元，而不是5000元，但這很難通過(guò)。
目前增值稅設置了13%的基準稅率，還有9%和6%的兩檔照顧稅率，13%確實(shí)太低了。1994年引入增值稅的時(shí)候，當時(shí)的基準稅率是17%，照顧稅率是13%。與歐洲國家大致相當，現在實(shí)行增值稅的國家基準稅率平均是20%，歐洲國家是21%，原因是人口老齡化。需要更多的財政收入去加以應對，我國2018年將17%的基準稅率降成16%，2019年降成13%，財政增值稅收入下降。
1994年我們引入增值稅的時(shí)候采取的是生產(chǎn)性增值稅，就是設備和廠(chǎng)房不能進(jìn)入抵扣項，所以當時(shí)絕大多數的企業(yè)期末留抵不多，增值稅是一道道環(huán)節增稅的。上一道環(huán)節沒(méi)有抵扣完的部分叫作期末留抵。這部分可以結轉到下一期繼續抵扣，成本壓力并不是很大。2012年開(kāi)始試點(diǎn)，開(kāi)始轉向了消費型增值稅，也就是說(shuō)設備和廠(chǎng)房、辦公樓可以抵扣，這時(shí)候期末留抵就越來(lái)越多，要及時(shí)留抵退稅。
消費型增值稅配合留抵退稅制度是征集政府財政收入又不對市場(chǎng)造成扭曲的最好的稅種，企業(yè)是稅負的傳遞者，最終是誰(shuí)承擔？是消費者。增值稅就有累退性，設置低檔稅率或者照顧稅率，適合于日用消費品和基本食品，低收入家庭在這方面消費的占比比較大，就是減少增值稅的累退性。
2016年完成增值稅的轉型，同時(shí)采取增值稅收入的五五分成。這使得留抵退稅變得困難，為什么？因為欠發(fā)達地區一個(gè)生產(chǎn)項目，需要購買(mǎi)的設備主要來(lái)自發(fā)達地區，在設備供應地收到了增值稅，但是到不發(fā)達地區去留抵退稅，可能好幾年不但沒(méi)有增值稅收入，還要賠錢(qián)，所以很難。
2019年國務(wù)院出臺政策，增值稅留抵退稅地方分擔50%的部分， 15%由企業(yè)所在地分擔，35%由各地按照增值稅分享額占地方分享總額的比重分擔，初步解決了這一難題。但是數年以來(lái)，結存的期末留抵將近3萬(wàn)億。2022年實(shí)行特殊政策，小微企業(yè)的期末留抵退稅全部由中央負擔，當年退稅的總額達到2.4萬(wàn)億，中央財政承擔了92%的留抵退稅。目前期末留抵余額已經(jīng)基本退出?？梢钥紤]將增值稅的基準稅率回調到17%，留抵退稅實(shí)行即征即退，并堅決遏制預繳稅做法，企業(yè)的稅負感不會(huì )明顯增加。
第三，如何設置適合于地方稅的稅種？
目前地方財政收入主要靠共享稅。企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、國內增值稅都是中央地方五五分享，成為地方收入的主要來(lái)源。地方的獨立稅種主要是契稅、資源稅、印花稅等小稅種。以往的獨立稅種是營(yíng)業(yè)稅，2016年營(yíng)改增之后這個(gè)稅沒(méi)有了，2013年十八屆三中全會(huì )提出“結合稅制改革考慮稅種屬性進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”。
10年過(guò)去了，基本上沒(méi)有設立適合地方的稅種，重要的原因是從考慮稅種屬性上看缺乏地方稅種。有的建議提出進(jìn)一步提高增值稅地方分享的比例，或者將增值稅劃分為地方稅種，這是完全錯誤的。增值稅在生產(chǎn)、流通、消費各環(huán)節梯次征收，并在進(jìn)出口環(huán)節統一征稅和退稅，進(jìn)口征國內消費稅，出口退稅。世界各國都將增值稅列為中央稅，這有利于形成統一大市場(chǎng)。反面的例子是巴西，巴西增值稅是州稅，巴西50%的制造業(yè)都集中在圣保羅州，他和其他州之間如果發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)系，就碰到了增值稅怎么辦的問(wèn)題。
面對地方稅源不足的問(wèn)題，有的國家規定將一定比例的增值稅通過(guò)均衡性轉移支付的方法分配到各地方，澳大利亞就是這樣做的。還有的國家是按照消費品零售總額占全國的比重分配，德國這樣做的，日本后來(lái)學(xué)德國。1994年稅制改革的時(shí)候，由于缺乏地方稅，只好將增值稅設為中央和地方75:25分享，2016年營(yíng)改增之后，地方更缺乏主力稅種，增值稅改為五五分享，弊病很多，剛剛說(shuō)的留抵退稅怎么解決就是例子。因此在討論如何設立地方稅種的時(shí)候，要考慮稅收的屬性。
2019年國務(wù)院印發(fā)《實(shí)施更大規模減稅降費后調整中央和地方收入劃分改革推進(jìn)方案》，除了明確剛剛說(shuō)的增值稅留抵退稅分擔機制之外，還提出了后移消費稅征收環(huán)節并穩步下放地方。在此之后將高檔手表、首飾，奢侈品從生產(chǎn)和進(jìn)口環(huán)節征收，轉到批發(fā)零售環(huán)節征收，并下放到地方，從數額上看微不足道，只占2%，而且大大增加了征稅的復雜性，零售環(huán)節很容易逃稅。
消費稅主要是四大項， 即煙、酒、車(chē)輛、燃油。對車(chē)輛和燃油征收的消費稅專(zhuān)項用于公路的建設和養護，相比于發(fā)達地區，欠發(fā)達地區的車(chē)輛數量和交通流量相對比較少，但是公路建設和養護的成本相對比較高。云貴川地區相當于平原地區建設成本的2-3倍，這部分稅收由中央統一分配，有利于不同地區之間的平衡，如果將這部分消費稅征收環(huán)節后移，并下放地方，發(fā)達地區得到的比重上升，欠缺公平性。當然可以考慮中央財政安排專(zhuān)項支出，公平地支持地方公路建設和養護，相應地把這部分消費稅征收環(huán)節后移并下放地方。
煙、酒從人類(lèi)健康的角度上來(lái)看有負外部性，各國都設置高稅率提高價(jià)格抑制消費，并且列為中央稅。如果將這部分煙、酒的消費稅后移給地方，各地都會(huì )鼓勵煙、酒的銷(xiāo)售，不利于矯正負外部性。我國的消費稅是特別消費稅，不同于有的國家例如美國的消費稅（實(shí)際是銷(xiāo)售稅）。2019年提出后移消費稅征收環(huán)節并穩步下放地方到現在沒(méi)有明顯進(jìn)展，估計原因就是如何處理上述難題。
房地產(chǎn)稅從屬性上看最適合作為地方稅的稅種，房地產(chǎn)稅是按照房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值作為稅基按年征收，稅率通常在1%左右。而且給自住房一定限額的免稅，還有一個(gè)正向作用，就是除自住房外持有多套住房，每年都需要繳納更多的房地產(chǎn)稅，對炒房客有抑制作用。地方政府改進(jìn)公共服務(wù)、改善居住環(huán)境，當地的房地產(chǎn)價(jià)值就會(huì )提升，房地產(chǎn)稅收入會(huì )逐步增加。
房地產(chǎn)稅是適合于推動(dòng)地方政府職能轉變的最佳稅種，2003年十六屆三中全會(huì )提出征收物業(yè)稅，實(shí)際就是房地產(chǎn)稅。隨后在上海和重慶開(kāi)展試點(diǎn)，但是并沒(méi)有在全國推出，2013年十八屆三中全會(huì )又提出加速房地產(chǎn)稅立法，并適時(shí)推進(jìn)改革。二十幾年過(guò)去了到現在仍未推出，主要的原因仍舊是處理好各方面的利益關(guān)系，如果當時(shí)適時(shí)推進(jìn)改革不至于出現房地產(chǎn)價(jià)格飛漲的局面，目前房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷正處于去庫存階段，適時(shí)推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革更加困難。
第四，如何平衡好中央地方財政關(guān)系。
當前情況下中央到地方財政都比較困難，尤其是一些基層政府，機構運行的經(jīng)費都不足。有的建議提出推動(dòng)財力下沉支持地方，面對當前的情況中央財政適當增加赤字，轉移到地方特別是基層是必要的，但是謀劃新一輪財稅體制改革面對的是中長(cháng)期的結構性問(wèn)題，需要解決的是整體性的機制問(wèn)題。
從全國財政數據中我們可以觀(guān)察到中央地方財政關(guān)系處于失衡狀態(tài)，2023年中央財政一般公共預算收入將近10萬(wàn)億，地方本級收入11.7萬(wàn)億，兩者相加得到全國一般公共預算收入是21.7萬(wàn)億，地方財政收入占比54%，中央占比46%。中央對地方的轉移支付是多少？10.3萬(wàn)億，也就是說(shuō)中央給地方轉移支付比自己的全部收入還多，有一部分是靠赤字融資轉移給地方，而中央本級支出3.82萬(wàn)億，赤字是4.16萬(wàn)億元，也就是說(shuō)中央本級支出全部依賴(lài)赤字。
除了上述數字，提供兩個(gè)國際可比數據。成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟國家，中央財政收入一般占比60%以上，我們國家顯然偏低；成熟市場(chǎng)經(jīng)濟國家中央支出占比普遍在50%以上，OECD國家平均為61%，我國的中央支出占比過(guò)低不足12%。出現這樣的情況主要是中央和地方事權劃分不合理，一些本來(lái)應由中央承擔的事權確定為地方事權，或者中央和地方共同事權。
2023年共同事權轉移支付是3.67萬(wàn)億，是中央對地方轉移支付的最大項。涉及全國統一市場(chǎng)的事權下放給地方管理，當地為了自身的利益常常放松管理。社會(huì )養老保險事關(guān)全國統一勞動(dòng)力市場(chǎng)，應當作為中央事權。但長(cháng)期作為共同事權。2018年，城鎮企業(yè)職工基本養老保險開(kāi)始向全國統籌過(guò)渡，現在雖然企業(yè)職工的養老金由國家稅務(wù)總局統籌征收，但是仍由當地的社保管理機構核定，為了保持當地的競爭力，各地核定的基數普遍低于國家規定的標準。
2022年提出了加快全國統籌，但目前仍處于過(guò)渡階段，最終需要過(guò)渡到中央統收統支統一管理。事權劃分不合理的結果之一是我國中央公務(wù)員占全國公務(wù)員比重僅為6%，按照相同的口徑，OECD國家平均為41%。剛剛說(shuō)的中央和地方的事權和支出責任劃分主要是中央和省級，省以下也類(lèi)似。
推動(dòng)財力進(jìn)一步下沉不應該是下一步改革的方向，而是應該提高中央支出占比，將不應當下放到地方的事權收上來(lái)，由中央直接管理。
第五，當前形勢下如何調整財政政策？
當前的經(jīng)濟形勢雖然制造業(yè)基本穩定，進(jìn)出口貿易比較正常，但居民和企業(yè)預期不足、信心不足、消費不足、民間投資不足。下一步經(jīng)濟發(fā)展可能會(huì )更加困難，在這種情況下需要適時(shí)調整預算增加赤字，最好在8月份全國人大常委會(huì )會(huì )議期間就推出，全國財政赤字率應當提高三個(gè)百分點(diǎn)以上，按今年GDP預計規模赤字應當增加4萬(wàn)億元以上，主要是增加中央財政赤字。
增加的財政收入一部分可以用于對中低收入家庭階段性的直接補貼，可以推動(dòng)消費，目前“金稅四期”已經(jīng)上線(xiàn)運行，可以比較清晰地得知各個(gè)家庭收入狀況，中央財政補貼資金可以直達。大部分可以轉移給地方，緩解地方財政困難，并堅決遏制地方收過(guò)頭稅和亂收費。
地方財政也可以增加1萬(wàn)億左右的赤字，按照《預算法》地方赤字需要通過(guò)發(fā)行一般債彌補，只能用于建設性支出，但是不需要增加新的建設性項目?，F在政府投資拉動(dòng)作用已經(jīng)越來(lái)越小，近幾年來(lái)相當多的政府投資項目對企業(yè)欠資極大地傷害了政府的公信力，是企業(yè)信心不足的重要原因。一般債融資的收入可以全部用于償還對企業(yè)的欠資，結合堅決遏制地方收過(guò)頭稅和亂收費，可以提振企業(yè)的信心，推動(dòng)民間有效投資。
還需要認識到，最重要的是進(jìn)行體制改革，推動(dòng)經(jīng)濟運行機制轉換。目前影響經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量增長(cháng)的主要障礙，是城鄉二元結構。十八屆三中全會(huì )決議指出，城鄉二元結構是阻礙城鄉融合發(fā)展的主要障礙。在2021年的中央農村工作會(huì )議上，總書(shū)記指出，從目前到2035年是破除城鄉二元結構的窗口期。按照現在的經(jīng)濟形勢，改革步伐應當加快。
城鄉二元結構就是土地和勞動(dòng)力在城鄉之間實(shí)行不同的制度。改革土地二元結構相對來(lái)說(shuō)更為困難，目前可以先改革勞動(dòng)力二元結構，也就是改革城鄉戶(hù)籍制度。如果戶(hù)籍不再區分城鎮和鄉村，目前約2億進(jìn)城農民就可以安心消費，安心購房，安心就業(yè)，可以提高他們30%的實(shí)際消費，也會(huì )對住宅帶來(lái)大量的需求。
難點(diǎn)在于如何提供相應的基本公共服務(wù)?？梢詫⒉糠謶斢芍醒肼男械氖聶嗪椭С鲐熑紊蟿澲醒?，由中央直接管理。相應地減少對地方的專(zhuān)項或者共同事權轉移支付，中央財政資金不足的部分可暫時(shí)用赤字融資。在一段時(shí)間之后必須增加稅源，否則財政的可持續性會(huì )受到?jīng)_擊。比較可行的是提高增值稅稅率，并嚴格做到即時(shí)留抵退稅，這是作用比較大、難度比較小的做法，可以有效地增加財政收入。
以上分析表明，財政確是國家治理的基礎和重要支柱，謀劃新一輪財稅體制改革需要面對一些繞不過(guò)去的難題。尤其是提高財政占國民收入的比重，改進(jìn)和改革稅制，設置地方稅種，平衡好中央和地方的財政關(guān)系，這都面臨著(zhù)調整和改進(jìn)國家治理方式，都有不同的認識問(wèn)題，都需要調整相關(guān)利益。在當前的經(jīng)濟形勢下，還需要平衡好短期政策和推出根本性改革的時(shí)機問(wèn)題。
作者樓繼偉系CF40學(xué)術(shù)顧問(wèn)、財政部原部長(cháng)、全國社?；鹄硎聲?huì )原理事長(cháng)，本文首發(fā)于公眾號“IMA官方”。文章僅代表作者個(gè)人觀(guān)點(diǎn)，不代表CF40及作者所在機構立場(chǎng)。
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